Relatório 2015

1. Introdução

Neste segundo relatório, apresentamos um panorama nacional da implementação da regularização ambiental de imóveis rurais no Brasil, resultado da segunda série de entrevistas nos estados amazônicos e outras unidades da federação (exceção MS, CE, AL, PA e RN), realizado entre fevereiro e maio de 2015, com base nos agrupamentos de indicadores já utilizados no primeiro relatório.

Portanto neste relatório aqui apresentado, os principais achados referem-se aos estados brasileiros em sua grande parte, e o diagnóstico aprofundado de cada estado limita-se aqueles localizados na Amazônia Legal.

2. Principais Achados

Prorrogação do Prazo

O adiamento do prazo legal para inscrição no CAR, embora seja importante para permitir que mais proprietários e posseiros de imóveis rurais não fiquem em situação irregular, revela que os desafios da implantação da nova legislação florestal estão longe de serem superados. A prorrogação não veio acompanhada de uma estratégia de intensificação da mobilização social, notadamente voltada ao expressivo contingente de pequenos agricultores que correm o risco de chegar a 6 de maio de 2016 sem o apoio técnico necessário para a inscrição de seus imóveis rurais.

Marco Legal de CAR e PRA

Dos 21 estados avaliados, 11 têm norma de CAR atualizada após a publicação da Lei Federal nº 12651/2012, esse número cai para apenas 4 estados (Paraná, São Paulo, Rondônia e Bahia) no que se refere à norma geral que institui os PRAs estaduais. A adesão ao PRA é importante pois permite ao proprietário ou posseiro o benefício da suspensão de infrações de desmatamento irregular cometidas antes de 22 de junho de 2008. A indefinição sobre as regras relativas ao PRA traz a insegurança aos proprietários e posseiros para eles se inscreverem ao CAR, dada a falta de clareza sobre os possíveis desdobramentos. Dos quatro estados com norma geral sobre o PRA, apenas a Bahia na prática definiu todos os critérios necessários para a implantação do PRA, que já está em funcionamento. Alguns estados como Acre, Amazonas, Distrito Federal, Goiás, Maranhão, Pará, Santa Catarina e Tocantins estão prestes a concluir sua regulamentação.

Recursos financeiros

A maioria dos estados não conta com recursos especialmente dedicados à implantação da lei no 12.651/2012, sendo que as despesas acabaram sendo assimiladas pelo orçamento dos órgãos ambientais, há tempos caracterizado como insuficiente. O Fundo Amazônia tem recursos destinados ao CAR, mas nem todos os estados conseguiram captá-los seja por problemas na documentação ou por demora na apresentação dos projetos. Os recursos do projeto CAR-FIP Cerrado que apoiaria a implantação do CAR nos estados abrangidos pelo bioma ainda não foram disponibilizados aos interessados.

Infraestrutura

A maioria dos órgãos ambientais relatou carência de estruturas físicas e de servidores públicos para a gestão do CAR e PRA, até mesmo para o esclarecimento de dúvidas dos proprietários e posseiros rurais. A ATER (assistência técnica e extensão rural oficial nos estados), opção utilizada por diversos estados visando garantir a capilaridade e alcance aos proprietários e posseiros nos municípios, esbarra em problemas crônicos de falta de pessoal e recursos para realizar todas as demandas que lhe cabem. Por outro lado, há estados que contam com escritórios regionais, tornando mais acessíveis os serviços para o cidadão, como o caso de Minas Gerais e Espírito Santo, em que boa parte dos municípios conta com escritório dos órgãos ambientais. O Acre é o único estado que instalou estrutura específica própria para o cadastramento, além da estrutura de seu órgão ambiental.

Sistema de gestão do CAR e PRA

Os estados que possuem sistemas próprios para a gestão do CAR e do PRA (SP, MG, ES, BA e TO), apesar das dificuldades tecnológicas que enfrentam, entre as quais a integração com o sistema federal, argumentam sobre a importância em ter autonomia para a definição de ferramentas que atendem a suas particularidades e necessidades. Além disso, informam possuir maior garantia no dos dados do CAR a outros procedimentos e ritos administrativos. Dos estados que aderiram ao sistema federal, por sua vez, alguns estão contratando o desenvolvimento de módulos adicionais ou de sistemas complementares para assegurar a gestão local dos dados e a inserção de particularidades da legislação estadual.

Transparência e Acesso à Informação

Dos estados analisados, Santa Catarina, São Paulo, Espírito Santo, Mato Grosso, Pará e Rondônia são os que possuem informações mais acessíveis sobre a evolução do CAR em seu território. Santa Catarina e São Paulo publicam mensalmente boletins informativos. Os sistemas anteriormente usados pelo Pará, Mato Grosso e Rondônia e o ainda em uso pelo Espírito Santo, apesar de necessitarem de atualização, permitem consultas a várias categorias de informação e poligonais, favorecendo a transparência e o controle social. Não é possível afirmar que nos estados em que houve a migração do cadastramento para o SICAR a transparência seja mantida.

Imagens de satélite

Grande parte dos estados fora da Amazônia argumenta que a resolução das imagens de satélite disponibilizadas para a inscrição pelo sistema federal não é suficiente para o desenho do croqui, em particular dos imóveis inferiores a quatro módulos fiscais. Regiões em que há o predomínio de pequenas propriedades e posses a resolução das imagens dificultam a delimitação do perímetro do imóvel e sobretudo das suas feições ambientais.

Validação dos dados

Como os módulos de inscrição dos sistemas possuem poucos filtros automáticos, não há impedimentos para que informações insuficientes ou precárias sejam inseridas. Por isso, é fundamental que os órgãos ambientais estaduais façam análises, checagens e validação dos dados declarado. Contudo, a maioria aguarda a conclusão do módulo de análise do SICAR federal para definir critérios de como fazer.

Apenas o estado do Espírito Santo está avançado na validação dos dados declarados. Dos quase 30 mil imóveis rurais inscritos, houve a validação de metade (15,2mil), feita pelos técnicos do IDAF (central e escritórios locais). Trata-se de um quantitativo considerável, especialmente quando comparada à situação dos demais estados, demonstrando que os investimentos para a garantia de qualidade à informação no momento da inscricão são um diferencial que pode ser útil ao processo de regularização ambiental nos demais estados. Outros estados também vêm realizando a validação dos dados porém em escala menor são o Acre, o Pará, o Mato Grosso, Maranhão e Rondônia.

Engajamento dos municípios

Na Amazônia, os municípios estão mais engajados no cadastramento dos imóveis rurais quando comparados aos de outras regiões do país. Isso ocorre, apontam os relatos, por dois motivos: a) a estratégia de mobilização através dos municípios é mais antiga nessa região, sendo que recebeu diversos incentivos, por parte de projetos (já concluídos) do MMA, do Fundo Amazônia e de várias organizações da sociedade civil; b) os municípios que mais desmatam a floresta somente podem deixar a lista do MMA, caso possuam pelo menos 80% da área cadastrável inseridos no CAR e reduzam a perda de florestas. O Pará alcançou mais de 70% de adesão ao Programa Municípios Verdes (105 em 143), que também promove o engajamento dos municípios na regularização ambiental.

Dentre os demais estados, São Paulo é a unidade da federação com o maior número de acordos de cooperação técnica (330 ao todos) com as prefeituras municipais, que se mobilizam para o registro de imóveis rurais menores de quatro módulos fiscais.De modo geral, os municípios precisam ser melhor atraídos para a agenda da regularização ambiental de imóveis rurais, com vantagens que podem beneficiar toda a municipalidade.

Adesão setor produtivo

Alguns estados relataram focos de resistência ao cadastramento por parte do setor produtivo rural. No Rio Grande do Sul o setor produtivo aguarda regulamentação a cerca do bioma Pampa e de característica peculiar, os banhados. Em Pernambuco, está havendo a adesão dos pequenos produtores de cana-de-açúcar, em contrapartida, existe a necessidade de maior envolvimento dos médios e grandes produtores para o cadastramento.

Povos e comunidades tradicionais

A despeito de o SICAR apresentar módulo de inscrição específico para as populações tradicionais e quilombolas, de responsabilidade de cadastramento pelo INCRA e ICMBio, nos casos de assentamentos diferenciados, de reservas extrativistas e de florestas nacionais respectivamente; outras populações tradicionais, como os faxinais, no Paraná, comunidades de fundo de pasto da Bahia e caiçaras em São Paulo até o momento estão descobertas de apoio para o seu cadastramento.

Este levantamento demonstra que um ano após o início do cadastramento ambiental rural existem importantes desafios a serem superados. Ao mesmo tempo bons exemplos e lições aprendidas podem contribuir para o aperfeiçoamento do CAR como importante ferramenta para o controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento.

3. Situação dos estados da Amazônia Legal em maio/2015

Nos nove estados que compõem a Amazônia Legal (Acre, Amazonas, Rondônia, Roraima, Amapá, Pará, Mato Grosso, Tocantins e Maranhão), a situação da política de regularização ambiental não é uniforme, embora tenha sido nesta região em que o CAR surgiu pela primeira vez, conforme aponta o estudo do Inovacar: O Cadastro Ambiental na Amazônia, disponível aqui.

Os estados do Mato Grosso e Pará são pioneiros no CAR como instrumento para o controle do uso das Áreas de Preservação Permanente (APPs) e Reservas Legais (RL) nos imóveis rurais. Em 1999, foi criado no Mato Grosso o Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais (SLAPR), embrião do CAR. No Pará, o CAR apareceu como tal entre 2006 e 2007.

Antes mesmo da edição da Lei Federal no 12.651/2012, também já havia no Acre e em Rondônia mecanismos de uso de geotecnologias para o levantamento dos ativos e passivos ambientais, e licenciamento dos imóveis rurais. Tocantins também já detinha, mesmo antes de 2012, ferramentas para o licenciamento ambiental dos imóveis rurais, o que incluía o controle do uso das APPs e RL.

A partir de experiências anteriores à lei federal, o Amazonas, tem feito mutirões integrando a regularização ambiental e fundiária, em parceria com o programa federal Terra Legal. Amapá e Roraima ainda estão em fase incipiente, aguardando a disponibilidade de recursos para a estruturação de seus instrumentos. No Maranhão, o CAR apareceu após a edição da lei federal e está em fase inicial de cadastramento.

Não há dúvidas que os estados do Pará e Mato Grosso são os mais avançados em termos da proporção de área cadastrada em seu território. Mas Acre e Rondônia também avançaram no cadastramento nos últimos dois anos. Atualmente, à exceção do Tocantins, todos os estados optaram pelo uso do SICAR federal. Mato Grosso, que possuía sistema próprio, migrou seus dados para o SICAR em 2014; Rondônia e Pará estão em processo de migração.

Em termos de mobilização social, Pará, Rondônia e Acre têm experiências de envolvimento de diferentes segmentos. O Pará destaca-se pelo engajamento dos municípios. O Acre, pela instalação de balcões de atendimento sobre o CAR junto às OCAs (centros de atendimento ao cidadão), sendo que sua meta de inscrição dos imóveis rurais inferiores a quatro módulos fiscais está próxima de ser atingida.
Rondônia também realizou várias campanhas junto aos municípios, que pressionaram o órgão ambiental a avançar no cadastramento em razão da proximidade do fim do primeiro prazo legal. O Mato Grosso, assim como o Pará, beneficiou-se de projetos de cadastramento financiados por distintas fontes: MMA, TNC, Fundo Amazônia, Banco Mundial etc. No Amazonas, alguns municípios estão avançando no processo de descentralização da gestão ambiental e se estruturando para realizar o cadastramento dos imóveis rurais inferiores a quatro módulos fiscais. No Maranhão, houve a contratação de empresa para o cadastramento em 22 municípios e contratação de pessoas para central de atendimento na sede estadual, em São Luís.

Em termos de uso do CAR para outras políticas e procedimentos, o Pará destaca-se porque estabeleceu como critério adicional para acesso aos recursos do ICMS Verde o percentual de área municipal inserida no cadastro, bem como por sua proposta de vinculação do CAR à Guia de Transporte Animal (GTA).

Embora a Amazônia esteja pouco mais avançada no que se refere ao cadastramento, essa liderança não ocorre em relação ao PRA, pois os estados ainda aguardam a conclusão do módulo específico do sistema federal e os respectivos regulamentos para definir seus próprios procedimentos. Nesse aspecto, a região amazônica assemelha-se à maioria das demais regiões até o momento.

A seguir serão apresentados os resultados dos levantamentos feitos em cada estado entrevistado, considerando-se as categorias de indicadores definidas para o projeto.

Para informações detalhadas sobre cada estado, veja o 2º relatório de acompanhamento.