Relatório 2014

1. Introdução

Este relatório reflete a situação do Cadastro Ambiental Rural (CAR) nos estados amazônicos e tem por base as informações declaradas pelos OEMAs durante as entrevistas, realizadas entre os meses de novembro de 2013 e janeiro de 2014, com base nos indicadores agrupados em Aspectos Institucionais, Sistemas e Geotecnologias, Estratégias de mobilização para o Cadastramento e Registro de Informações.

Por ser o primeiro levantamento sistemático publicado após a Lei Nº 12.651/2012 ter tornado obrigatório o registro de todos os imóveis rurais no sistema do CAR, pode-se dizer que este relatório retrata o ponto de partida (baseline) do CAR na Amazônia. Sua importância reside no fato de que o relatório irá favorecer futuros acompanhamentos e análises.
Recomenda-se, porém, cautela na comparação da situação entre os estados, pois cada um partiu de um estágio próprio. Mato Grosso, Pará e mesmo Rondônia já contavam com o CAR na sua política ambiental, enquanto outros sequer começaram a esboçar os primeiros passos. Para melhor compreensão do assunto, sugere-se a leitura do estudo O Cadastro Ambiental Rural na Amazônia, elaborado para o Inovacar, disponível aqui.

2. Principais achados

Falta de estratégia

A primeira constatação deste relatório é que não foi identificado durante a pesquisa qualquer documento, seja da esfera federal ou dos governos estaduais que diga qual é a estratégia, plano ou equivalente para a implantação da nova lei florestal (Nº 12.651/2012). Passados quase dois anos de sua publicação, o governo federal – principal negociador no Congresso Nacional e responsável por sua sanção – não dispõe de uma estratégia clara e acessível ao público. Curiosamente, essa ausência contrasta com a tradição recente da política ambiental que fez questão de tornar públicos seus diversos planos, como o de combate ao desmatamento (PPCDAM e PPCerrado), de mudanças climáticas (PNMC, Plano ABC e demais planos setoriais) ou como o da agroecologia e produção orgânica (PLANAPO).
Sem orientação estratégica do nível federal, a sociedade civil permanece impossibilitada de debatê-la e de cobrar as medidas necessárias para a regularização ambiental. Por outro lado, é importante registrar os esforços de aquisição de imagens e de criação do Sistema de Cadastro Ambiental Rural (SICAR) feitos pelo Ministério do Meio Ambiente, bem como a criação da linha de apoio ao CAR no Fundo Amazônia, por meio do BNDES. Embora importantes, tais esforços não são suficientes e não conjugam entre si uma estratégia articulada e coordenada.

Foco excessivo na inscrição dos registros e não em todo o processo de regularização ambiental

Até o momento, a maioria dos estados não estabeleceu os instrumentos necessários para o efetivo cumprimento de todas as exigências da nova legislação, como a instituição dos programas de regularização ambiental (PRA), o funcionamento das cotas de reservas ambientais e os incentivos econômicos. Enquanto isso, há um enfoque na fase de inscrição dos imóveis no sistema de registro ambiental. O governo federal, igualmente centrado no registro ambiental, também não apresentou suas propostas de regulamentação da lei, induzindo os estados a aguardarem seu posicionamento.

Para além do CAR, se não houver significativa energia do aparato público direcionada a todas as fases do processo de regularização ambiental, a recuperação dos passivos ambientais e a valorização da floresta serão promessas não cumpridas. Tal como define a lei, o registro no CAR deve ser visto apenas como a porta de entrada para o longo processo de adequação ambiental, a exigir apoio aos produtores, o monitoramento e a fiscalização dos compromissos pactuados.

Compasso de espera

Outra constatação é que o atraso na regulamentação federal da nova lei favorece àqueles que comodamente permanecem em compasso de espera. A maioria dos estados aguarda a regulamentação federal especialmente quanto ao início do prazo de registro do CAR para tomar as providências. Como muitos aspectos dependem dessa regulamentação federal e o prazo de inscrição não está correndo, a sensação de que a nova lei ainda não precisa ser implementada favorece a percepção de insegurança, quando não a de impunidade dos ilícitos ambientais.

Na região amazônica, onde encontra-se a maior floresta tropical do planeta, a nova lei florestal ainda não está em pleno vigor

Passados quase dois anos de sanção presidencial à lei florestal, a regularização ambiental na Amazônia – como no resto do país – ainda é uma miragem. Conforme se verá mais adiante, em boa parte dos indicadores abaixo comentados, essa é a situação geral. Destacadamente, os estados que aderiram ao uso do SICAR federal aguardam definições gerais para a normatização interna.

Assim, aspectos estratégicos como nível de transparência pública, grau de sobreposição de polígonos e automatização de rotina dos sistemas seguem indefinidos. O fato é preocupante e pode resultar em prejuízos na aplicação da lei, além de aumentar os riscos de sobrecarga de trabalho e de perda de qualidade do processo quando começar a contagem do exíguo prazo de cadastramento.

3. Panorama geral do CAR nos estados da Amazônia Legal

Quanto aos aspectos institucionais do CAR

Após a publicação da Lei federal No 12.651/12, na Amazônia Legal, apenas os estados do Acre, Rondônia e Tocantins atualizaram sua normatização florestal. No Acre, o CAR foi instituído por meio da Lei No 2.693, de 17 de janeiro de 2013, e regulamentado pelo Decreto No 6.344, de 9 de setembro de 2013. Em Rondônia, o Decreto No 17.281, de 25 de junho de 2013, reconheceu o CAR como um dos instrumentos para a regularização ambiental. O estado do Tocantins alterou o seu programa TO-LEGAL, por meio da Lei No 2.713, de 9 de maio de 2013.

Embora não esteja totalmente alinhada com a norma federal, a lei estadual do Amazonas (Nº 3.635), sancionada ainda em 2011, incorpora parte de seus elementos. O Pará está discutindo seu regramento, embora o CAR já apareça em sua normatização desde 2006/2007. O Mato Grosso começou em 2013 a rever sua legislação mas sem a participação da sociedade civil.Os demais estados amazônicos ainda não começaram a adequar suas normas florestais.

Quanto à instituição dos Programas de Regularização Ambiental (PRA), apenas o Acre e Rondônia possuem legislação específica, o que não significa que estejam em implementação.

Em relação aos recursos financeiros destinados especificamente ao CAR, apenas os estados do Amazonas, Pará e Rondônia afirmam destinar recursos próprios. Acre, Rondônia, Tocantins, Maranhão e Pará obtiveram recursos do Fundo Amazônia/BNDES para essa finalidade, enquanto o Amapá, o Amazonas, o Mato Grosso e Roraima ainda preparam ou aguardam aprovação de seus projetos. Enquanto não começa o prazo de inscrição no sistema do CAR, a falta de rubrica orçamentária específica para esta finalidade não é obrigatoriamente um problema, mas não deixa de sinalizar o compromisso do orçamento estadual com essa agenda.

Como era de se esperar, em razão de o prazo de inscrição não ter começado, nenhum estado afirmou possuir recursos humanos exclusivamente dedicados às tarefas do CAR. Os poucos servidores da área ambiental estadual dividem o tempo com outras atribuições. A maior parte dos órgãos estaduais afirma que contratará empresas de serviços para o cadastramento dos imóveis, sendo que os estados do Amazonas, Maranhão e Roraima mencionaram que pretendem estender a futura contratação de serviços para as etapas de análise e validação dos registros.

Quanto aos aspectos de infraestrutura dedicada ao CAR, os estados informaram que ainda não têm espaço físico e equipamentos exclusivos para as rotinas referentes a esse instrumento da política ambiental. Ou seja, a infraestrutura é compartilhada com outros procedimentos dos órgãos – mesmo nos estados do Mato Grosso, Pará e Rondônia em que o CAR não é novidade. Até o momento, nenhum estado possui balcões de atendimento exclusivos para recepção/auxílio ao registro. Na maioria dos casos, aguardam a liberação de recursos do Fundo Amazônia para essa finalidade.

Com base nas informações levantadas junto aos estados, não é possível dizer que existe uma ampla estratégia de capacitação dos diferentes segmentos sociais, tanto do setor governamental quanto dos proprietários, posseiros e da sociedade civil para a aplicação do CAR. Há iniciativas pontuais de capacitação de técnicos dos OEMA, do órgão de assistência técnica (ATER) e, quando muito, das secretarias municipais de meio ambiente. Aqueles estados que já contam com projetos no Fundo Amazônia aguardam liberação de recursos para essa finalidade. Por outro lado, muitos estados participaram das capacitações oferecidas pelo Ministério do Meio Ambiente, embora as consideram insuficientes em razão da demanda com que os órgãos terão que lidar.

Todos os estados firmaram acordos de cooperação técnica (ACT) com o MMA para a regularização ambiental. E o Pará destaca-se como a unidade da federação em que o CAR vem sendo usado para outras políticas públicas (a esse respeito ver em Pires e Ortega, 2013, sendo um dos critérios para a repartição dos recursos do ICMS ecológico e como suporte para o processo de regularização fundiária dos municípios.

Quanto ao sistema e geotecnologias

Apenas os estados em que o CAR já era obrigatório (Mato Grosso, Pará e Rondônia) possuem sistema de informação para essa finalidade, denominado Sistema Integrado de Monitoramento e Licenciamento Ambiental (SIMLAM). Não está claro, porém, se tal sistema terá continuidade, pois nos últimos meses aumentaram os rumores de que os governos desses estados preferem migrar para o sistema federal, o SICAR. Se isso ocorrer, é provável que ficarão superadas as dificuldades de integração entre os sistemas anteriormente relatadas para esta pesquisa, embora permaneça a dúvida sobre o destino dos registros realizados no atual sistema.

À exceção do Tocantins, os demais afirmaram que aderiram ao uso do SICAR federal, sendo que alguns preveem também a customização e a criação de módulos próprios, como disseram o Acre e o Amazonas. O Tocantins informou que está prestes a finalizar a elaboração de seu SIGCAR.

No SIMLAM do Mato Grosso e do Pará, não há a funcionalidade off-line para a elaboração do cadastro e posterior envio (upload) dos dados gerados. Em lugares em que o acesso à internet é precário, quando existente, trata-se de um dispositivo útil. Por isso, a EMATER do Pará está desenvolvendo com recursos do Ministério do Meio Ambiente um software denominado SIGA, que terá as funcionalidades de desenhador geográfico do imóvel e de pré-registro dos dados em modo off-line a serem usadas junto ao seu público beneficiário, ou seja, os agricultores familiares paraenses. Em Rondônia, há um aplicativo com função off-line, mas disponível apenas aos responsáveis técnicos cadastrados no OEMA. A entrada dos dados no SICAR federal, ao qual vários estados aderiram, deve ocorrer pelo módulo off-line (pré-registro), e depois envio dos dados (upload).

Os sistemas do Mato Grosso, Pará e Rondônia possuem, além do registro, os módulos de análise e validação dos dados, sendo que Rondônia informou ter também módulo para o monitoramento. O estado de Tocantins afirmou que seu futuro sistema contará com as funções de registro (online e off-line), análise, validação e monitoramento. No caso do SICAR federal, não está claro se os estados terão à disposição estes módulos, ou se deverão promover individualmente a customização do sistema para essa finalidade e, assim, gastar mais recursos púbicos.

Quanto ao grau de automatização de rotinas dos sistemas – entendido aqui como a possibilidade de aplicação de filtros ou mecanismos que realizem verificações automáticas, agilizando a identificação de erros e inconsistências e a análise dos dados – o relato dos estados não é claro. Aqueles que aderiram ao SICAR federal não sabem informar quão automatizado será tal sistema. A automatização depende de elaboração de bases temáticas (cobertura vegetal, hidrografia, malha viária, UCs, TIs, assentamentos da reforma agrária etc.) ou cartográficas, e até mesmo da resolução e acurácia das imagens de satélite. O problema é que para alguns mosaicos de imagens de satélite, a qualidade prometida não foi entregue, contendo vazios e presença de nuvens. Por isso, no caso do Tocantins, o órgão ambiental informou que está relacionando-se com a empresa fornecedora das imagens ao MMA para solucionar os problemas identificados. Disse ainda que pretende melhorar suas bases temáticas.
Em relação à sobreposição dos polígonos dos imóveis rurais, a maior parte dos estados ainda não definiu tolerância aceitável. Apenas o Mato Grosso informou que sua tolerância de sobreposição já é limitada até 120 metros, sendo que, para o manejo florestal essa tolerância cai para dez metros. Maranhão, Pará e Tocantins cogitam aceitar até cinco por cento da área sobreposta no caso de propriedades particulares. Essa decisão, entretanto, deve ser parte da regulamentação federal, ao menos no caso dos estados que aderiram ao SICAR.

Com relação à transparência pública, não está igualmente claro o grau que será conferido pelos estados que aderiram ao SICAR, pois dependem da regulamentação do governo federal. Por outro lado, os estados que possuem sistema próprio e em funcionamento permitem acesso público às informações registradas, variando porém quanto ao uso de diferentes filtros: por situação cadastral, município, nome, CPF e CNPJ dos proprietários. Rondônia destaca-se como o estado com o mais amplo acesso às informações.

Quanto às imagens de satélite, todos os estados receberam aquelas compradas pelo MMA referentes ao ano de 2011 e que deverão ser complementadas pelas de 2012, conforme previsto. Com os futuros recursos do Fundo Amazônia, a maioria dos estados espera obter imagens de alta resolução para a fase de análise e validação dos cadastros. O problema refere-se ao marco temporal de 22 de junho de 2008, mencionado na lei florestal. Somente Mato Grosso, Pará e Rondônia informaram ter imagens (SPOT) de 2008 ou de 2009. Os demais possuem apenas a série histórica do satélite LANDSAT, cuja resolução é tida como insuficiente para análises sofisticadas, especialmente no caso de APP.

É interessante observar que todos os estados afirmaram possuir bases temáticas disponíveis para o registro e análise. Porém, sabe-se que, em alguns casos, a escala dessas bases é insuficiente ou as informações estão desatualizadas.

Quanto às estratégias para o cadastramento

Para mobilizar os proprietários de imóveis rurais para o devido registro dos imóveis no CAR, grande parte dos estados espera contar com parcerias com prefeituras municipais, órgãos de ATER (com ampla capilaridade junto aos agricultores familiares) e sindicatos representativos, sobretudo no caso do Acre, Amazonas, Pará e Rondônia. Para as populações tradicionais e quilombolas, a maioria dos estados diz que irá atendê-las dentro da estratégia geral referente aos imóveis rurais com área menor que quatro módulos fiscais. Vale lembrar que no SICAR está prevista uma entrada específica para a inserção das informações dos imóveis desse público.

Para a fase de inscrição propriamente dita, os estados relatam que acionarão os escritórios regionais do OEMA. Também deverão ser instalados balcões de atendimento nos municípios e nos demais parceiros (órgãos públicos, entidades civis e de classe).

A maioria dos estados definiu as áreas com maior concentração de desmatamentos como prioritárias para a mobilização e o cadastramento, apenas o Mato Grosso não tem oficialmente uma definição sobre esse ponto.

Para a popularização do CAR, Rondônia é o único estado que já iniciou campanhas massivas de propaganda, dispondo inclusive de um serviço telefônico gratuito (0800).

Quanto ao registro das Informações

A tabela abaixo apresenta o número de imóveis rurais estimados em cada estado da Amazônia Legal, bem como o número de registros no CAR. Revela, assim, a complexidade do trabalho de cadastramento, pois mesmo nos estados em que o CAR já está em vigor (MT, PA e RO) observa-se uma baixa proporção de registros validados, destacadamente no Pará.

Tabela 1. Estimativa de imóveis rurais e número de registro de CAR nos estados da Amazônia

AC AP AM MT MA PA RO RR TO
No imóveis rurais do estado 30.000 ? 70.000 140.000 287.000 220 a 300.000 180.000 25.000 70.000
No imóveis rurais < 4 módulos 24.000 15 a 20.000 60.000 ? 256.000 ? 120.000 19.000 ?
No CAR inseridos no sistema 903 42.909 106.762 16.600
No CAR validados 77 24.077 2.755

À exceção do Mato Grosso, os demais estados amazônicos não exigem anotação de responsabilidade técnica (ART) para o registro dos imóveis rurais inferiores a quatro módulos fiscais. Os estados do Acre, Amapá e Tocantins informaram que também não a solicitarão para propriedades incluídas neste caso. Vale ressaltar que no SICAR federal também não se exige a ART, independente do tamanho do imóvel. No Pará, a ART é uma exigência para imóveis acima de quatro módulos, enquanto que em Rondônia isso foi flexibilizado recentemente.

A documentação necessária para o registro dos dados é padrão em todos os estados: identificação do proprietário, comprovação de propriedade, croqui ou arquivo com polígonos (shapefile). Para as áreas maiores que quatro módulos fiscais, além dessa documentação, a expectativa dos estados é de que seja obrigatória também a apresentação de planta georreferenciada do imóvel e memorial descritivo. Entretanto, convém lembrar que nos casos dos estados que aderiram ao uso do SICAR, isso carece de normatização federal.

Após a inserção dos dados nos sistemas em que o CAR já está em vigor (MT, PA, RO), emite-se o recibo de inscrição. No Mato Grosso, cobra-se uma taxa para as áreas acima de 150 hectares, mas no Pará e Rondônia não.

Quanto à análise dos cadastros, os estados mencionaram que irão fazê-la mediante verificação documental e informações de imagens de satélite. Em alguns estados, prevê-se o trabalho de campo, normalmente por amostragem, para checagem de inconsistências. Nos estados do Amazonas, Mato Grosso, Pará e Tocantins, a solicitação de licenciamento ambiental constitui critério de priorização para a fase de análise e validação. No Acre, a prioridade será para os imóveis rurais multados ou menores que módulos fiscais. Amapá, Maranhão e Roraima ainda não definiram critérios de prioridade de análise. Rondônia informou que observará a ordem de inscrição, mas terão prioridade os casos de embargo e manejo, assim como as solicitações do Ministério Público.

Nos estados de Mato Grosso, Pará e Rondônia, o CAR está integrado a outros procedimentos dos órgãos ambientais, sendo este o primeiro passo para o licenciamento e outras autorizações.
Para informações detalhadas sobre cada estado acesse o Primeiro Relatório de Monitoramento.